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林美月
案情回放
某采購人委托代理機構(gòu)通過公開招標方式采購學生體質(zhì)健康測試系統(tǒng)設(shè)備，招標文件針對采購標的智能化云端平臺，規(guī)定投標人需自帶設(shè)備進行平臺部分功能的現(xiàn)場演示，演示時間不超過10分鐘，并在該內(nèi)容前加★號設(shè)置為實質(zhì)性評審因素。經(jīng)評審并經(jīng)采購人確認，代理機構(gòu)發(fā)布結(jié)果公告，公告顯示A公司中標。相關(guān)供應商B公司在法定期限內(nèi)提出質(zhì)疑，質(zhì)疑事項為A公司累計演示時間超過10分鐘，不符合招標文件要求，應認定為投標無效。采購人及代理機構(gòu)向B公司作出質(zhì)疑答復，認定A公司未在規(guī)定時間完整響應演示功能要求，不符合招標文件實質(zhì)性要求，其投標無效，并發(fā)布結(jié)果更正公告，載明：“質(zhì)疑答復導致中標結(jié)果發(fā)生變化，因本項目合格供應商不足法定數(shù)量，按廢標處理。原中標結(jié)果作廢?！贬槍ι鲜鼋Y(jié)果更正公告內(nèi)容，A公司在法定期限內(nèi)提出質(zhì)疑，質(zhì)疑事項為“演示時間”不屬于招標文件規(guī)定的“加★號技術(shù)指標”等內(nèi)容，代理機構(gòu)和本次采購項目評標委員會無權(quán)超出招標文件所規(guī)定的“評標標準”范疇進行評審或答復質(zhì)疑。采購人及代理機構(gòu)向A公司作出質(zhì)疑答復，認為招標文件已明確對演示要求做出相關(guān)規(guī)定，該項演示要求為帶“★”號條款，對所有投標人具有同等的效力，因此認定A公司投標無效未違反政府采購的相關(guān)規(guī)定。A公司因?qū)|(zhì)疑答復不滿，向財政部門提起投訴。
本案中，采購人、代理機構(gòu)和A公司的矛盾焦點主要在這幾個方面：何為“實質(zhì)性要求”？“演示時間”的長短能否作為招標文件中的實質(zhì)性技術(shù)指標？能否以A公司現(xiàn)場演示時間超過十分鐘為由認定投標無效？
問題分析
1.何為“實質(zhì)性要求”？
實質(zhì)性要求是指在采購文件中規(guī)定的以醒目方式標識的不允許偏離的要求。鑒于實質(zhì)性要求對供應商投標有效與否的判定起到?jīng)Q定性作用，正確理解、設(shè)置實質(zhì)性要求是政府采購活動的重要內(nèi)容。
當前政府采購法及其實施條例對“實質(zhì)性要求”具體內(nèi)容并未有明確界定，根據(jù)《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號）第十一條第二款、第十九條第二款，以及《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫〔2014〕214號）第二十條、第三十條規(guī)定，對于非招標采購方式中實質(zhì)性內(nèi)容的界定相對明確，在采購需求中的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款，包括采購標的、規(guī)格型號、采購金額、采購數(shù)量、技術(shù)和服務(wù)要求等，均屬于實質(zhì)性要求。然而，對于招標采購方式的項目，《政府采購貨物和服務(wù)招投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）并未有直接的規(guī)定。那么何種要求能夠設(shè)定為實質(zhì)性要求？
根據(jù)政府采購法第四十三條第一款、第四十六條及《關(guān)于印發(fā)〈政府采購需求管理辦法〉的通知》（財庫〔2021〕22號）第二十三條的規(guī)定，采購人采購需求的實現(xiàn)最終體現(xiàn)于政府采購合同的簽訂。根據(jù)87號令第七十二條“政府采購合同應當包括采購人與中標人的名稱和住所、標的、數(shù)量、質(zhì)量、價款或者報酬、履行期限及地點和方式、驗收要求、違約責任、解決爭議的方法等內(nèi)容?！奔啊吨腥A人民共和國民法典》第四百八十八條“有關(guān)合同標的、數(shù)量、質(zhì)量、價款或者報酬、履行期限、履行地點和方式、違約責任和解決爭議方法等的變更，是對要約內(nèi)容的實質(zhì)性變更”的規(guī)定，在政府采購合同中的實質(zhì)性條款，即采購標的、數(shù)量、質(zhì)量、價款或者報酬、項目期限、項目地點和方式等必須達到采購人所采購標的的必備要素，以及與采購標的直接相關(guān)的具體化指標能夠作為實質(zhì)性要求，否則就難以完全滿足采購人的采購需求。
2.“演示時間”的長短能否作為招標文件的實質(zhì)性技術(shù)指標？
如前所述，“演示時間”的設(shè)定是為了展示采購標的的特定功能，并非與采購標的直接相關(guān)的具體化指標，且“演示時間”的長短不屬于政府采購合同所需具備的條款，與投標人所提供貨物服務(wù)的質(zhì)量、采購需求和與實現(xiàn)項目目標不相關(guān)，不應作為采購文件中規(guī)定的實質(zhì)性技術(shù)指標。
3.能否以A公司現(xiàn)場演示時間超過十分鐘為由認定投標無效？
根據(jù)87號令第五十五條第二款“評審因素的設(shè)定應當與投標人所提供貨物服務(wù)的質(zhì)量相關(guān)，包括投標報價、技術(shù)或者服務(wù)水平、履約能力、售后服務(wù)等”及《政府采購需求管理辦法》第二十一條第一款“采用綜合性評審方法的，評審因素應當按照采購需求和與實現(xiàn)項目目標相關(guān)的其他因素確定”的規(guī)定，上述采購項目采用綜合評分法，評審因素的設(shè)定應當與投標人所提供貨物服務(wù)的質(zhì)量相關(guān)，應當按照采購需求和與實現(xiàn)項目目標相關(guān)的其他因素確定?！把菔緯r間不超過10分鐘”不屬于政府采購合同所需具備的條款，且與投標人所提供貨物服務(wù)的質(zhì)量、采購需求和與實現(xiàn)項目目標不相關(guān)，招標文件將“演示時間不超過10分鐘”設(shè)定為實質(zhì)性評審因素，違反前述87號令第五十五條第二款的規(guī)定，因此，不應以該違法評審因素作為認定投標無效的依據(jù)。
綜上所述，財政部門經(jīng)審查后，認定投訴事項成立，廢標行為無效，同時責令采購人、采購代理機構(gòu)就招標文件存在的違法問題限期改正。
因?qū)嵸|(zhì)性條款直接關(guān)系投標人投標效力問題，與供應商利益關(guān)系密切，在實踐中，采購人、代理機構(gòu)在設(shè)置采購文件時，應當切實圍繞采購需求，充分考慮采購標的必須達到的必備要素以及與采購標的直接相關(guān)的具體化指標，謹慎設(shè)置實質(zhì)性要求，切莫因設(shè)置不當違反相關(guān)法律規(guī)定而引發(fā)爭議。
?。ㄗ髡邌挝唬焊＝ㄊ∝斦d政府采購監(jiān)管辦公室）
